LA LUTTE CONTRE LA PAUVRETÉ AU BÉNIN
M. Claude SINZOGAN
Économiste principal
Cellule d’Analyse de Politique Économique (CAPE)
Cotonou, Bénin

1. Introduction

La prise de conscience du problème de pauvreté dans les PVD en général et en Afrique en particulier est le résultat d’un long processus initié à la fin des années 80. Dès 1987, l’UNICEF a publié un ouvrage célèbre “L’ajustement à visage humain”. Cet ouvrage a tiré la sonnette d’alarme en ce qui concerne les conséquences sociales néfastes des PAS. Tout au long des années 90, plusieurs sommets des Nations Unies ont par la suite contribué à une prise de conscience dans ce domaine. Il faut mentionner particulièrement le sommet mondial pour le Développement humain qui s’est tenu à Copenhague (Danemark) en 1995 dont l’une des résolutions les plus importantes est l’initiative 20-20. La Déclaration et le Programme d’action ratifiés à l’issue de ce sommet ont fait de la réduction de la pauvreté une priorité du développement.

De plus, l’Assemblée Générale des Nations Unies a proclamé l’année 1996 “Année internationale de l’éradication de la pauvreté” et la décennie 1997-2006 “Première décennie des Nations Unies pour l’élimination de la pauvreté”. Il faut souligner également les résultats du Comité d’Aide au Développement (CAD) de l’OCDE, qui a mis la pauvreté au centre de ses travaux et qui fixe plusieurs objectifs internationaux de développement dont entre autre la réduction de moitié de la population mondiale vivant dans une situation d’extrême pauvreté entre 1990 et 2015.

Par la suite, la question de la lutte contre la pauvreté est devenue une préoccupation majeure pour presque tous les organismes internationaux et cela pour plusieurs raisons. Dans le cas spécifique de l’Afrique, force est de constater que près de 50% de la population vit en dessous du seuil de la pauvreté, ce qui constitue un triste record au niveau mondial. Mieux, parmi les 49 pays PMA dénombrés au niveau mondial, plus de 60% proviennent de l’Afrique. Si rien n'est fait d’ici un demi-siècle, le nombre de pauvres va tripler.

La deuxième raison pour laquelle la lutte contre la pauvreté est pressante est le fait que les PAS menés dans les pays africains (et même dans d’autres pays du monde) n’ont donné que des résultats mitigés au point qu’il est difficile de distinguer actuellement les bons élèves des mauvais. Certains économistes tenant de ces PAS ont même émis ces dernières années des critiques virulentes. J. Stiglitz, ancien économiste en chef de la Banque mondiale, prix Nobel d’économie 2001 disait : “Le FMI est supposé assurer la stabilité financière internationale. Quant à l’OMC, elle doit faciliter le commerce international. Malheureusement, la façon dont ces deux dernières institutions cherchent à remplir leur mandat a probablement contribué à accroître la pauvreté. Le mélange des politiques de libéralisation et des politiques économiques restrictives imposées par le FMI a créé un cocktail aux effets dramatiques pour les PVD”.

La troisième raison qui fonde la lutte contre la pauvreté est une conséquence de la seconde. Le demi-succès des PAS a eu pour conséquence l’accumulation de la dette multilatérale. La crise de la dette multilatérale résulte de vingt ans de prêts à moratoire non suivis de croissance économique forte dans la plupart des pays pauvres. La Banque mondiale est l’institution financière qui a souffert le plus de cette situation de surendettement des pays pauvres. On comprend aisément pourquoi l’initiative PPTE, les DSRP et le PERAC sont devenus les réformes de dernier recours en lesquelles les institutions financières placent leur confiance.

L’ampleur et la complexité de la question de pauvreté en Afrique méritent que l’on s’interroge sur la portée des dispositions prises au plan international par seules institutions financières internationales. Au-delà de ce cadre, il serait judicieux d’apprécier aussi l’impact sur la réduction de la pauvreté des efforts parallèles qui se déploient à travers diverses initiatives qui se développent dans différents domaines : éducation, santé, culture, démocratie, bonne gouvernance, développement à la base, volontariat pour le développement, etc.

La présente communication fait le point de la lutte contre la pauvreté en Afrique en analysant différents aspects : le bilan des réformes économiques, la qualité des institutions, la démocratie et la gouvernance, les aspects culturels du développement, les initiatives de développement à la base tels que le MSC et le Volontariat pour le développement, la question du SIDA et les nouvelles stratégies.

2. Le bilan des principales réformes engagées

Depuis la récession de la fin des années 80, les gouvernements africains sous la houlette des institutions de Bretton Woods ont mis en place des Programmes d’Ajustement Structurels caractérisés par trois types de réformes : le rétablissement des équilibres macroéconomiques, le retour aux forces du marché et la relance du secteur privé.

2.1 Le rétablissement des équilibres macroéconomiques

Face aux déficits budgétaires insoutenables (plus de 10% du PIB) auxquels faisaient face la plupart de l’Afrique subsaharienne dans la deuxième moitié des années 80, des programmes de stabilisation macroéconomiques ont été initiés et mis en œuvre progressivement, ces déficits budgétaires ont été ramenés à des niveaux supportables. La Banque mondiale montre dans l’une de ses études que les 31 pays pauvres dépendant de l’aide du Programme Spécial d’Aide à l’Afrique (PSA) ont vu leurs taux de déficits budgétaires chute rapidement (5,3% du PIB) en 1997-98, pour s’établir en moyenne à 2,5% du PIB hors dons. Ces pays ont pour la plupart financé en partie leur déficit budgétaire par des prêts concessionnels, ce qui leur a permis d’avoir des budgets viables.

Cependant, les réformes de stabilisation macroéconomique doivent se poursuivre car certains pays sont confrontés à des arriérés intérieurs substantiels à l’égard de leurs fournisseurs, et d’autres encore ploient sous le fardeau de la dette extérieure. C’est le cas du Ghana, du Kenya, du Malawi, de la Tanzanie et du Zimbabwe.

Par ailleurs, l’assainissement des finances publiques qui a été réalisé au prix de l’élargissement de l’assiette fiscale, de la réduction des exonérations fiscales arbitraires et de la restructuration de l’administration fiscale n’a pas encore débouché sur des taux d’impositions faibles (par rapport à d’autres régions du monde). Cette situation favorise le développement des activités et des emplois informels.

Du côté des dépenses, si les dépenses en capital sont restées constantes, dans de nombreux pays, les crédits pour les dépenses courantes (gestion, entretien, fournitures et intrants non salariaux) ont été diminués de manière drastique, paralysant parfois les administrations.

2.2 Le retour aux forces du marché

Le deuxième grand type de réforme est le rétablissement des mécanismes de marché qui ont été perturbés pendant longtemps par les gouvernements. La plupart des prix ont été libérés et les offices de commercialisation des produits agricoles ont été démantelés dans la majorité des pays. D’autre part, dans certains pays où coexistaient les marchés de change officiel et informel, la convertibilité des monnaies a été réalisée grâce à la réduction de l’écart entre le cours du marché noir et celui du marché officiel de change.

En matière de politique commerciale, de nombreux pays ont réduit les protections substantielles qu’ils accordaient à leur industrie nationale. Les subventions aux entreprises publiques ont été réduites au minimum, les taxes à l’exportation ont été suspendues et les taxes à l’importation ramenées à des taux plus raisonnables. Alors qu’elles s’élevaient encore à 30 ou même 40% à la fin des années 80, les taxes à l’importation se situent à la fin de la décennie 90 à 20 ou même à moins 15% à la fin de cette décennie. Ces taxes à l’importation sont même passées à moins de 10% dans certains pays relativement ouverts comme l’Ouganda et la Zambie. Dans le même sens, les exonérations fiscales arbitraires ont été rationalisées. En Afrique de l’Ouest, un Tarif Extérieur Commun dont le taux maximum est de 20% a été instauré à l’UEMOA et à la CEDEAO.

2.3 La relance du secteur privé

Les gouvernements africains (toutes régions confondues) ont mis en place des programmes de relance du secteur privé et de privatisation. Ces programmes comportent entre autres mesures l’amélioration du cadre institutionnel, la modification des lois d’embauche et l’instauration des règles de concurrence. Dans les pays jouissant d’une stabilité politique et économique, l’investissement privé a connu ces dernières années une hausse de près de 3% du PIB. De plus, l’IDE augmente même si c’est de manière très lente et très concentrée dans des pays disposant de ressources minérales.

Certains travaux soulignent que le nombre de fonds en quête d’investissement en Afrique, quasiment faible à la fin des années 80, atteint la trentaine, ce qui laisse présager que l’Afrique représentera bientôt une place importante pour les affaires. Dans de nombreux pays, les programmes de privatisation sont de plus en plus acceptés. Avec plus de 3000 opérations rapportant un total de 6,5 milliards de dollars, la privatisation en Afrique est entrée dans une nouvelle phase, marquée par la participation du secteur privé à la fourniture des services d’infrastructure.

Les opérateurs économiques privés jouent un rôle appréciable dans la mise en place du réseau téléphonique dans 18 pays et du réseau de distribution de l’eau dans 23 pays. Les ports et les chemins de fer font de plus en plus l’objet de contrats de concessions avec des opérateurs économiques privés. Même lorsque l’investisseur principal est étranger, la privatisation ouvre la voie aux entreprises nationales, notamment à titre de fournisseurs et de distributeurs et aboutir à l’amélioration des services.

Mais la réglementation n’a pas toujours évolué de pair avec la privatisation pour assurer une concurrence juste. Il s’en est suivi un monopole des investisseurs à cause de leur petit nombre. En effet, dans certains pays, la privatisation au cas par cas a assuré aux nouveaux propriétaires l’exclusivité de leurs services dans les petits marchés nationaux alors qu’une approche sous-régionale aurait permis d’obtenir les mêmes services à des conditions plus concurrentielles. L’amélioration de la réglementation et un mode de privatisation plus transparent devront rester à l’ordre du jour dans de nombreux pays.

2.4 Les performances économiques

Les réformes engagées à travers les PAS ont abouti à une inversion de la tendance récessive de la fin des années 80. Globalement, tous les indicateurs économiques traduisent une amélioration de la performance au cours de la deuxième moitié des années 90. En moyenne, en 1994 et 1998, la production a progressé de 4,3%. Le taux de croissance de l’agriculture est de 3,7% par an. Particulièrement, la période de 1995 à 1997 a été reconnue comme une période de compétitivité exceptionnelle avec l’augmentation des exportations africaines dans le commerce mondial. Certains auteurs parlent même de l’inversion du recul des parts commerciales de l’Afrique.

2.5 L’impact social

Plusieurs enquêtes ont montré l’aggravation de la pauvreté en Afrique, en dépit de bons résultats économiques dans certains pays. Les conclusions sont invariables quelles que soient les méthodes de mesure de pauvreté utilisées. Si l’on considère la norme absolue basée sur un revenu de 1$ par jour et par personne ajusté selon la parité des pouvoirs d’achat (PPA), les résultats sur la croissance indiquent que près de la moitié des Africains vivent en dessous de ce niveau de revenu.

Quand on se réfère aux enquêtes sociales qui mesurent la pauvreté à partir d’un seuil, on considère que les personnes dont les dépenses se situent en dessous du seuil sont pauvres. Selon les résultats d’une enquête réalisée dans 21 pays de l’Afrique subsaharienne, plus de la moitié des populations rurales vivaient au-dessous du seuil national de pauvreté.

Tableau 1 : La pauvreté dans 21 pays africains suivant les seuils nationaux de pauvreté, année 90

 
Source : L’Afrique peut-elle revendiquer sa place dans le 21ème siècle ?

L’indice numérique traduit le pourcentage de la population se situant sous le seuil de pauvreté. Cet indice est celui qui mesure la prévalence de la pauvreté.

L’écart de pauvreté tient compte du degré auquel la consommation des pauvres tombe au-dessous du seuil de pauvreté. C’est une mesure de la gravité de la pauvreté, aussi bien que de sa prévalence. Le carré de l’écart de pauvreté pondère plus lourdement la pauvreté des segments les plus démunis de la population et reflète ainsi la privation extrême.

La pauvreté en milieu rural est à la fois grave et profonde. Dans les campagnes, le revenu moyen des pauvres est à peine de 163 $ par an soit deux fois moins que la moyenne du seuil régional de pauvreté en milieu rural. Le Ghana affiche le taux de pauvreté rural le plus bas, avec un indice numérique de 29%. Mais, neuf pays déclaraient un indice numérique supérieur à 60% dans les campagnes.

La pauvreté en milieu urbain n’est pas moins accablante, ainsi qu’en témoignent les seuils nationaux de pauvreté, et elle est modérément profonde. D’après les critères nationaux, plus de 40% de la population urbaine est pauvre, et le revenu moyen de ce groupe n’est que de 352 $ par an. Plus de la moitié de la population urbaine vit dans la pauvreté en Ethiopie, en Guinée-Bissau, en Tanzanie, au Swaziland et en Zambie. Les populations urbaines de l’Afrique étant en croissance rapide, des taux élevés de pauvreté urbaine constituent une menace pour la stabilité économique et politique.

Par ailleurs, l’Afrique doit faire face à certaines maladies qui affectent malheureusement une large partie de sa population. La pandémie du SIDA constitue la dernière menace pour son économie, d’où la nécessité d’intensifier la lutte contre le Sida.

3. La lutte contre le SIDA

L’Afrique possède le triste record du taux de prévalence dans le monde. De plus, le nombre de séropositifs et de malades ne cesse de progresser en dépit des actions menées par les organisations internationales et les ONG. Il est regrettable que les gouvernements ne prennent pas la mesure de la situation. L’absence d’engagement politique reste particulièrement préoccupante dans la lutte contre le VIH/Sida. Ce ne sont pas tous les dirigeants africains qui se rendent compte de la gravité de l’épidémie du VIH/Sida et de son impact possible sur leur pays. C’est pour cette raison que, tous n’ont pas fait de la lutte contre le VIH/Sida une priorité de premier plan. Un engagement politique ferme dans la lutte contre le VIH/Sida est crucial pour garantir les ressources, le leadership et l’environnement approprié qui sont indispensables pour enrayer la propagation de l’épidémie et assurer la survie de la population. Des données exactes et pertinentes constituent un instrument efficace pour convaincre les dirigeants d’accroître leur contribution à la lutte contre le VIH/Sida. Là où l’engagement politique existe, le Sida peut être jugulé, comme en Ouganda et au Sénégal, où on a réussi à abaisser les taux d’infection élevés.

4. La qualité des institutions, la démocratie et la bonne gouvernance

L’administration des affaires publiques, la gestion des conflits et le renforcement de l’Etat sont devenus les thèmes centraux du programme d’action pour le développement de l’Afrique. Soumis pendant des années à des régimes autoritaires, les Africains réclament maintenant des élections multipartites et veulent qu’on leur rende des comptes en matière de gestion des ressources publiques. Depuis le début des années 90, 42 États sur 48 ont organisé des élections multipartites, souvent avec une forte participation des électeurs. Les expériences récentes du Bénin, du Sénégal et de la Zambie montrent que l’espoir est permis puisque le processus électoral a permis de réaliser l’alternance et de renverser le pouvoir installé.

Les initiatives de lutte contre la corruption sont maintenant devenues prioritaires dans de nombreux pays. Les nouveaux rapports avec les donneurs d’aide mettent l’accent sur la propriété du programme, la bonne gestion des affaires publiques et la nécessité de rendre des comptes aux parties prenantes du pays. Depuis la fin de la guerre froide, les bailleurs de fonds ont moins tendance à favoriser leurs “fidèles alliés” au détriment de “partenaires compétents”. De plus, de nombreux pays africains admettent la nécessité de faire participer les populations dans l’élaboration des politiques. Ils comprennent de plus en plus la nécessité d’un consensus social et d’une négociation entre les groupes sociaux.

Cependant, il y a d’autres menaces pour les institutions africaines : les conflits armés. Plusieurs pays ont été en proie à de nouvelles guerres civiles alors que d’autres conflits continuent à sévir. Ces menaces appellent d’autres impératifs comme la décentralisation. Les pays africains sont soumis à des pressions pour la décentralisation de leurs structures étatiques et pour une adaptation aux structures et aux normes de gestion des affaires mondiales touchant à des domaines quelquefois considérés comme réservés à la politique interne.

D’autre part, la mondialisation augmente également le risque d’instabilité économique qui peut déboucher sur des conflits sociaux. Tous ces facteurs ont accru l’importance d’une bonne gestion des affaires publiques et d’institutions solides capables d’assurer la médiation en cas de conflits et de promouvoir la coopération sociale.

L’analyse de la gestion des affaires publiques montre que la situation de départ compte, mais il ne faut pas négliger le comportement des dirigeants. En effet, l’Afrique a connu des formes de gestion des affaires publiques extrêmement diverses. Des Etats tels que le Botswana et Maurice ont mis en place des institutions efficaces s’appuyant sur les principes de la démocratie compétitive et la primauté du droit. Cependant, dans d’autres Etats, malheureusement trop nombreux, la gestion des affaires publiques s’est désintégrée, entraînant des guerres civiles prolongées et l’anarchie. Près de 20% des Africains vivent dans des pays gravement perturbés par les conflits et 90% des victimes sont des civils. La région compte 20 millions de mines terrestres, 16 millions de personnes déplacées et plus de 3 millions de réfugiés. La plupart des pays, toutefois, se situent entre ces deux extrêmes de ces échecs et de succès. Certes, la gestion des affaires publiques des Etats africains a été marquée par la situation de départ dans laquelle ils se sont trouvés, mais cela n’explique pas les résultats obtenus. La méthode de gestion de leurs dirigeants a été un facteur tout aussi important.

Les efforts concertés pour améliorer la gestion des affaires publiques seront payants dans la mesure où ils consolideront la stabilité politique et amélioreront l’environnement des affaires. La bonne gestion des affaires publiques en Afrique devrait avoir les objectifs suivants :

- donner les moyens aux citoyens de responsabiliser leurs gouvernements par le biais de la participation et la décentralisation. Les sociétés fragmentées sur le plan ethnique peuvent avoir une économie aussi performante que celle des sociétés homogènes, à condition toutefois de promouvoir des systèmes politiques participatifs ;

- permettre aux gouvernements de satisfaire ces nouvelles exigences en rendant l’État capable de faire respecter les contrats, d’offrir une protection sociale et de remplir les fonctions normalement assurées par l’appartenance à un groupe particulier. Ces changements contribuent à légitimer l’État ;

- veiller à l’application de la primauté du droit et accroître la transparence. Les réformes de la gestion des affaires publiques qui développent les capacités de l’État et permettent aux groupes de la société de négocier sans violence pour l’affectation des ressources ne font que des gagnants, car elles contribuent à la fois à la qualité de la gestion économique et à la consolidation de systèmes politiques durables.

Ces mesures ne sont pas sans fondement. Les conclusions des chercheurs soulignent de plus en plus l’importance pour le développement de la création de systèmes politiques durables ouverts à tous, surtout dans des sociétés à diversité ethnique. Celles-ci peuvent avoir une économie aussi performante que celle des sociétés homogènes, à condition toutefois de promouvoir des systèmes politiques participatifs.

Aussi, l’Afrique a besoin d’institutions plus solides. La bonne gestion des affaires publiques ne concerne pas seulement les systèmes électoraux. Elle consiste également à renforcer la capacité de nombreuses institutions étatiques et non étatiques, y compris celle de la société civile (notamment les organisations de base capables de représenter les intérêts locaux) et le secteur privé, afin de créer des contrepoids efficaces face à l’État. La liberté de la presse est essentielle dans ce domaine. Bien que la libéralisation politique ait entraîné un développement spectaculaire de la liberté de la presse, les médias privés africains manquent souvent de formation, d’équipement et sont soumis à des restrictions, alors que l’État continue à dominer les médias-clés telles que la radio et la télévision.

Un parlement efficace est également essentiel surtout pour les fonctions législatives telles que l’examen minutieux des budgets. Cependant, les capacités des parlementaires laissent à désirer dans de nombreux pays africains. Des efforts concertés pour développer leurs compétences, notamment celles des commissions parlementaires-clés et des bureaux du commissaire général aux comptes, leur permettraient de mieux exercer leur contrôle. Les partenaires de l’Afrique pour le développement ont un rôle à jouer dans ce domaine. Ils peuvent offrir un matériel et une formation ou veiller à ce que les accords d’aide au développement soient soumis, le cas échéant, à la vérification des législateurs.

Outre ces aspects qui concernent l’avenir, certains problèmes d’intérêt immédiat doivent être mentionnés. L’un en est le coût toujours plus élevé des élections et des campagnes politiques dans les pays pauvres - en 1998 briguer un siège au parlement ougandais coûtait de 40000 à 60000 dollars, ce qui augmente les possibilités d’un parrainage politique. L’opportunité d’un financement des partis politiques par l’État est discutable. Il y aura peut-être lieu de garantir l’accès aux chaînes des médias à tous les partis et de limiter les dépenses de campagnes à certains plafonds.

La bonne gestion des affaires publiques a également une dimension régionale. En effet, l’action internationale peut largement contribuer à promouvoir une bonne administration publique. Par exemple, l’Organisation pour l’harmonisation en Afrique du droit des affaires (OHADA) facilite l’intégration et le commerce régional en Afrique de l’Ouest, en élaborant une législation des affaires uniformes pour les États membres et en renforçant le cadre légal et judiciaire dans lequel opèrent les entreprises. D’autres mesures importantes, telles que la convention de l’OCDE sur la lutte contre la corruption, sont en voie d’exécution.

Puisque les conflits ont des causes économiques profondes, le renforcement de la paix est un élément essentiel des efforts de réconciliation et de reconstruction après un conflit. Les agents extérieurs peuvent jouer un rôle capital en faveur de la paix en rendant les accords de prêt plus crédibles, en finançant des programmes pour reconstruire l’infrastructure détruite, en aidant à trouver des emplois pour les anciens combattants et en apportant une assistance pour leur réintégration, domaine qui souvent ne bénéficie pas d’un financement suffisant. Les organisations régionales africaines ont de plus en plus assumé les responsabilités de gestion de conflits, et l’Organisation de l’Unité Africaine à sa réunion au sommet d’Alger en 1999 a adopté une résolution visant à exclure les gouvernements qui prendraient le pouvoir par des moyens extra constitutionnels. Toutefois, insister pour que l’on trouve des solutions africaines aux problèmes africains ne doit pas servir de prétexte au désengagement de la communauté internationale. Un appui logistique et financier est nécessaire pour l’action régionale de longue durée qui devra être entreprise pour reconstruire les institutions détruites et rétablir la confiance.

Les partenaires au développement doivent jouer un rôle. En effet, ils ont à la fois une responsabilité spéciale et une occasion rare d’apporter leur soutien à la transparence et à la responsabilisation des gouvernements africains. Non seulement doivent-ils s’assurer que l’aide est utilisée aux fins prévues par leurs contribuables, mais ils doivent aussi orienter leurs concours vers les pays qui sont disposés à utiliser à bon escient toutes les ressources. Puisqu’ils ont accès à l’éventail complet des parties prenantes, les bailleurs de fonds bilatéraux et multilatéraux aident à développer les capacités des institutions telles que le système judiciaire, le parlement et une presse indépendante. Ils doivent également veiller à ce que leurs modalités soient conformes aux normes de bonne gestion gouvernementale et qu’ils apportent effectivement leur soutien à l’ouverture et à la responsabilisation dans les démocraties naissantes. La guerre froide n’a guère encouragé une culture de transparence pour la gestion des ressources de l’aide, mais l’attente des pays est en train de changer rapidement, processus que l’Afrique a intérêt à accélérer encore davantage.

5. Les aspects culturels du développement

La plupart des programmes formulés pour lutter contre la pauvreté ne mettent pas suffisamment l’accent sur l’épanouissement culturel de l’homme dont on veut améliorer le bien-être. Or la prise en compte de la dimension culturelle est le gage des succès des politiques. Les perceptions des populations, leurs traditions comptent beaucoup. En effet, la culture précède le développement, elle situe l’homme au centre de la trame et embrasse l’ensemble des modes de vie, des manières d’être, de sentir et d’expression de la société.

D’un autre côté, la culture pourrait contribuer au développement de l’Afrique. Par exemple, l’industrie cinématographique est dans son essence intime, l’expression d’une forme de civilisation et de culture. Dans le même temps, elle emploie une quantité appréciable de salariés et génère à divers niveaux de la production, de la réalisation et de la distribution des revenus considérables, en même temps qu’elle met en œuvre des moyens financiers et matériels exceptionnels dans certains pays développés. C’est par le cinéma que la culture euraméricaine, sous-tendue par une puissance financière et une  technologie sans parcimonie, s’est dévoilée à la face du monde. Hollywood continue de modeler et d’incarner les aspirations culturelles de bien des communautés dans le monde.

Bien d’autres investissements culturels peuvent être cités pour étayer la contribution de la culture au développement de l’Afrique. Il reste à résoudre le problème de la formation des hommes destinés à servir l’action culturelle. En Afrique en particulier, l’action culturelle s’est trouvée longtemps affaiblie par l’insuffisante formation des agents. La formation à l’administration des affaires culturelles ne doit pas être envisagée seulement pour les responsables; il s’agit de sensibiliser et de former les agents administratifs dans les autres secteurs d’activités, pour qu’en tant qu’acteurs de développement, ils soient également perméables aux besoins culturels de la collectivité.

Il est admis en effet, que culture et développement revêtent deux aspects complémentaires d’une même problématique, appréhendés dans la réciprocité de leurs effets : l’équilibre culturel permettant de favoriser l’accroissement des potentialités créatrices, l’épanouissement des individus ainsi que leur participation au processus de création de valeur ajoutée.

Aujourd’hui, il y a des conceptions nouvelles de la culture que l’Afrique peut facilement adapter. En effet, les politiques culturelles qui consistent à faire de l’État un fournisseur d’installations et de services culturels à l’intention du public ne sont plus appropriées. Cette approche fondée sur l’offre est d’ailleurs coûteuse et a l’inconvénient d’aller du sommet vers la base et de négliger trop souvent les besoins des minorités. C’est de plus en plus les politiques fondées sur la demande qui sont mises en place dans les Pays développés. En Suède et au Pays-Bas par exemple, il y a des stratégies destinées à promouvoir la participation à la culture et à en faire une dimension importante d’une société cosmopolite. Dans les propositions qu’elle a présentées en 1995 sur l’orientation de la politique culturelle en Suède, la Commission culturelle, désignée par le Gouvernement suédois, a préconisé d’élargir la participation à la vie culturelle à des forces généralement considérées comme se situant hors du domaine des arts. La nouvelle stratégie de la participation des populations à la vie culturelle prévoit, notamment, de renforcer l’interaction entre les politiques culturelles et d’autres secteurs sociaux et éducatifs. Cette réflexion est relativement nouvelle.

C’est pourquoi des recherches comparées sur la transformation des modalités en matière de participation, ainsi que des exemples des pratiques les meilleures, seront nécessaires pour soutenir cette tendance encourageante, qui contribue à placer les individus, et non plus des institutions ou des produits, au cœur de l’action. Cette politique devrait suivre l’évolution des modes de vie, des intérêts et des capacités créatrices. C’est ainsi qu’au Zimbabwe, l’artisanat, le vêtement, l’esthétique des nouveaux produits, la nourriture, la médecine traditionnelle, les pratiques écologiques et la religion constituent des éléments importants de la nouvelle politique culturelle de ce pays. L’Afrique toute entière pourrait profiter de cette approche si les dirigeants y mettent la volonté politique qu’il faut.

6. Les initiatives et stratégies nouvelles de développement

6.1 Le Minimum Social Commun : une approche de développement à la base

Inventé par le Ministre Albert TEVEODJRE, et adopté par le gouvernement, cette approche vise à créer des emplois et donc à contribuer à la lutte contre la pauvreté, en satisfaisant à cinq besoins fondamentaux :

- la sécurité alimentaire,

- l’éducation de base,

- l’accès aux services et soins de santé primaires,

- le développement de la capacité à générer des richesses,

- le désenclavement.

La sécurité alimentaire sera assurée grâce au transfert de technologie dans le domaine de l’agriculture et de l’élevage. L’éducation de base va de pair avec l’alphabétisation et consiste en un renforcement des infrastructures sur la base des besoins réels exprimés par les populations, de la qualité des enseignements et de l’adéquation de la formation en fonction du marché de l’emploi. L’objectif à terme est de porter le taux de scolarisation (filles et garçons) de 69% en 1996 à 78% en 2002.

L’accès aux services et soins de santé primaires repose sur l’initiative de Bamako avec une plus grande responsabilisation et participation des communautés locales dans les domaines de la santé, de l’eau et de l’assainissement.

La création de richesse passe par la réalisation d’une croissance soutenue et durable, visant l’amélioration de la compétitivité, l’expansion des activités du secteur privé.

L’aspect de désenclavement se situe dans le prolongement de l’amélioration de la productivité abordée dans le cadre de la sécurité alimentaire.

Dans sa mise en œuvre, il est prévu que l’approche MSC soit expérimentée dans les villages ou quartiers de ville. Ces unités territoriales types sont les Unités Communautaires de Développement (UCD).

Sur le plan des réalisations, on peut faire le bilan ci-après :

Il faut noter que la mise en œuvre du MSC a suivi les étapes suivantes :

- la validation des concepts MSC et UCD par un Colloque International dont le thème est intitulé “MSC et Développement au quotidien” colloque tenu en Août 1997 ;

- la mise en place d’un cadre institutionnel : le comité de mise en œuvre des résolutions du colloque ;

- la réalisation des monographies des villages éligibles en UCD et l’identification des 100 localités retenues pour la phase pilote de l’expérience ;

- l’élaboration des plans de développement des UCD pilotes ;

- la mise en œuvre de ces plans de développement ;

- l’adoption du Programme National de Développement Communautaire.

Avec la mise en place d’un programme d’intervention d’urgence, un certain nombre d’infrastructures (pistes, ponts, écoles, centres de santé, etc …) ont été construites et des appuis financiers directs ont été octroyés aux communautés locales.

Cette expérience, pose à l’analyse, plusieurs questions. Il s’agit :

- de la cohérence de cette démarche avec le projet de décentralisation ;

- du développement du sentiment d’assistanat chez les communautés locales ;

- de la poursuite ou de la généralisation des UCD au niveau national ;

- de la nécessité de l’harmonisation de cette approche avec le PERAC.

A priori, la cohérence avec la décentralisation pose moins de problèmes. Il suffira de transplanter l’expérience UCD au niveau des communes du projet de décentralisation, lesquelles ne se réfèrent pas aux villages et quartiers des villes. La difficulté réside dans l’élaboration des plans de développement, étant donné l’insuffisance au niveau national des ressources humaines qualifiées.

Quant au risque d’assistanat, il réside dans le fait que l’apport des financements directs et l’esprit des projets accentuent le développement de l’assistanat au sein des communautés villageoises.

En ce qui concerne la généralisation de l’expérience du MSC, il faut admettre l’hypothèse d’une certaine continuité de l’action gouvernementale. Or, depuis quelques années, le manque d’échos sur le MSC donne l’impression que cette approche est reléguée aux priorités secondaires.

Enfin, avec l’avènement du Budget-Programme et des CDMR, l’approche MSC notamment l’élaboration des plans de développement de l’UCD devrait s’inspirer des nouveaux principes de la réforme des dépenses publiques dans laquelle le Bénin s’est engagé depuis 3 ans.

6.2 Le volontariat pour le développement

Du fait de l’incidence et de la profondeur de la pauvreté en Afrique, aucune initiative d’aide des populations défavorisées n’est de trop. En particulier, le volontariat pourrait constituer pour l’Afrique un complément nécessaire pour le développement à la base. Les initiatives genre l’Afrique aide l’Afrique pourrait être encouragés par les chefs d’État et rendus officiels par des textes conséquents. L’analyse des résultats des VBD confirme le rôle indispensable joué par les volontaires auprès des communautés à la base.

De plus, les travaux sur le volontariat indiquent que le volontariat n’est pas neutre. Son “programme” général se nourrit de cultures et de rencontres. Il reconnaît le rôle de la culture dans les dynamiques de développement. Pour autant, celle-ci n’est pas considérée comme le déterminant, statique de surcroît, des rythmes différenciés d’amélioration des conditions de vie. Il s’agit de favoriser de toute part des changements souhaités et souhaitables. L’accent mis sur la culture n’évince pas l’ambition de développement. La multiplication d’actions d’urgence, le boom humanitaire des années 80, suggèrent parfois un abandon des objectifs de développement au profit d’interventions rapides et efficaces qu’exigent des situations de catastrophes humaines. Ces actions, compte tenu de l’urgence, se prêtent plus difficilement à l’établissement de relations personnelles et à la rencontre interculturelle. “Les humanitaires ont estimé ainsi faire preuve d’une parfaite neutralité vis-à-vis de leurs cultures».

L’originalité du volontariat consiste à favoriser et accompagner un double mouvement de migration volontaire. Celui qui va de l’espace d’origine vers l’espace d’arrivée, puis de l’espace d’arrivée vers l’espace d’origine. Ces “migrations” ne sont pas sans risque. Parfois, elles échouent. Mais leur réussite se traduit par plusieurs types de changements favorables au développement. Les volontaires, depuis leur origine, sont des acteurs visibles de la mondialisation.

Le rapport étroit que les associations entretiennent avec les volontaires s’inscrit dans ce qui fait la spécificité du tiers-monde : une relation de “membre” entre les individus et les organisations, plus qu’une relation de “subordination”. Cet idéal de démocratie associative induit un doute permanent et salutaire dans la conduite des actions. Il transforme la tentation d’arrogance en humilité et pousse à agir non pas comme expert mais comme apprenti. L’expatriation fait peser sur cette relation un certain nombre de risques. Leur gestion est conçue différemment selon les associations.

L’autonomie et un trop grand isolement peuvent conduire le volontaire à reproduire les erreurs que les ONG ont parfois, comme les autres acteurs externes de l’aide, commises; ce que l’on peut appeler le complexe du donateur omnipotent. Se sentant investi d’une mission trop lourde (le changement social), le volontaire risque d’agir sans prudence, sans humilité, sans tenir compte des spécificités et surtout des aspirations des partenaires et populations que les associations ne font qu’accompagner à leur demande.

Dans le volontariat associatif, les volontaires trouvent l’opportunité de se déshabituer des schémas de pensée impropres à une véritable ouverture. Au travers des multiples rencontres que le volontariat rend possible, les associations ont appris la diversité des terrains du développement, la complexité des sociétés qu’elles souhaitent appuyer et les évolutions continues que subissent et produisent des communautés dites traditionnelles. Le volontariat est bien un vecteur de changement, pour les associations elles-mêmes, si tant est que le témoignage et la parole soient organisés au retour. Il s’inscrit, et on a beaucoup insisté sur ce fait, dans une relation entre des individus et un collectif, entre un volontaire et une association. Cette relation de membre, étendue aux acteurs locaux par le biais de l’instauration d’un véritable partenariat, décrit le cadre de travail du volontaire. La rencontre interculturelle devient un enjeu en soi lors de la constitution de ces réseaux de partenaires transfrontaliers. Elle nécessite, pour être effective, du temps et du recul.

Au moment où les sociétés africaines s’interrogent sur le développement des inégalités, où la marche économique du monde pose problème, le volontariat se doit de s’inscrire dans ce processus de participer à la transformation d’une société que les média disent en quête de sens. Sensibiliser à la solidarité internationale ne doit plus alors qu’être une modalité particulière d’une promotion plus générale de la solidarité. Cette construction de citoyenneté doit se refléter dans les pratiques quotidiennes des associations comme dans l’information et les messages qu’elles produisent et diffusent. Plusieurs conséquences s’en dégagent :

- vanter auprès des acteurs économiques la richesse du volontariat; en faire une expérience valorisée par le monde du travail traditionnel, non seulement pour encourager les vocations, mais aussi pour que les volontaires continuent d’être à leur retour les témoins des difficultés des populations défavorisées ;

- ouvrir de plus en plus le volontariat à tous les âges, non seulement parce que l’expérience apporte un autre regard, mais aussi pour favoriser la diffusion des valeurs propres à l’économie solidaire.

La concrétisation de ses ambitions consiste à concevoir le volontariat sous forme de “crédit temps”, c’est-à-dire à l’envisager à plusieurs âges sur des périodes limitées à deux ou trois ans. Si l’inscription de ce crédit temps dans le cadre plus large du droit du travail reste à construire, il est d’ores et déjà possible d’en appliquer la principale modalité : la limitation de la durée des missions.

Les orientations qui se dessinent sont à la fois novatrices et, pourquoi le cacher, ambitieuses. Il s’agit en effet de différencier nettement le volontariat du bénévolat, de le concevoir comme une forme de travail dont les spécificités en font une expression unique de la solidarité internationale et de la solidarité en général.

Quoi qu’il en soit, le volontariat en Afrique doit respecter les critères ci-après :

- le volontariat n’est ni du bénévolat ni du salariat ;

- le volontariat est une période de travail non marchant (ou indemnisé) ;

- le volontariat est d’abord une forme de travail citoyen.

6.3 Les nouvelles stratégies pour l’Afrique

Il s’agit de l’initiative PPTE (Pays Pauvres Très Endettés), du DSRP (Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté, de la Réforme des Dépenses Publiques (PERAC) et du NEPAD (Nouveau Partenariat pour le Développement de l’Afrique). Ces Stratégies reposent sur la résolution couplée du problème de l’endettement de l’Afrique et de son sous-développement. Étant donné le caractère de ces initiatives, aucun bilan n’est encore établi même si l’Afrique place un grand espoir en elles.

7. Conclusion

Au terme de cet essai que peut-on retenir ?

- L’Afrique n’a pas profité réellement des réformes de première génération (PAS),

- L’Afrique commence à prendre conscience de la médiocrité de sa gouvernance,

- L’Afrique prend elle-même des initiatives.

Mais ces initiatives sont-elles crédibles pour renverser les tendances de paupérisation qu’on observe en Afrique ?

Références bibliographiques

- Albert Tévroédjé (2002) “Vaincre l’humiliation”, Rapport de la Commission Indépendante ou l’Afrique et les enjeux du 3ème millénaire, mai 2002.

- Banque Mondiale (2001) “Rapport sur le développement dans le monde : combattre la pauvreté”, Ed. ESKA, 2001.

- Banque Mondiale (2000) “L’Afrique peut-elle revendiquer sa place dans le 21ème siècle ?” Banque mondiale, Washington, 2000.

- CISMA (2001) “Livre résumé” 12ème Conférence internationale sur le SIDA et les MST en Afrique, Ouagadougou, décembre 2001.

- CPPS-AMPS (1998); Programme des Volontaires Béninois pour le Développement. Col “Faisons connaissance avec …) n° 3 198.

- CPPS/PVBD/DIR (2001) “Rapport de la session d’échanges et de réflexion”, Abomey (2001), juin 2001.

- Colin Mercer (1993) “Repenser les politiques culturelles”, décembre 1993.

- Françoise Benhamou (1996) “L’économie de la culture” éd. La découverte, col. Repère 1996.

Frédéric Billaud et Alain Pireteau (2001) “Pour un volontariat d’avenir” “Regards croisés sur le volontariat de solidarité internationale”. Compte rendu des travaux du groupe volontarial de la Commission Coopération Développement, octobre, 1999; septembre 2000.

- ICA (1983) “La dimension culturelle du développement”, Dakar, avril 1983.

- Jean-Pierre Cling et al. (2002) “Les nouvelles stratégies internationales de lutte contre la pauvreté”, Ed. Economica, 2002.

- MPREPE (1999) “Minimum Social Commun en Actions”, mai 1999.

PNUD (1999) “La lutte contre la pauvreté en Afrique subsaharienne”, Ed. Economica, 1999.