L’EXPERIENCE MALIENNE EN MATIERE DE STRATEGIES DE LUTTE CONTRE
LA PAUVRETE : LA SNLP - LE CSLP
M. Adama BARRY
Administrateur de l’Action Sociale
Chef de Division Lutte contre la Pauvreté
Ministère du Développement Social, de la Solidarité et des Personnes Âgées, Bamako, Mali

1. Contexte

Le Mali est un pays situé au centre de l’Afrique de l’Ouest. Très enclavé et sans façade maritime, il fait frontière avec l’Algérie, le Burkina-Faso, la Côte d’Ivoire, la Guinée-Conakry, la Mauritanie, le Niger et le Sénégal.

Le climat est soudanien au Sud et au Centre, sahélien au Nord-Est et à l’Est ; et désertique au Nord. La superficie totale est de 1.241.238 km2 pour une densité de 7 hbts au km2.

Selon les estimations de la Direction Nationale de la Statistique et de l’Informatique (DNSI), le Mali comptait 10,4 millions d’hbts au 1er  janvier 2001 avec un taux d’accroissement de "3 %" dont la majorité (73 %) réside en zone rurale, et très inégalement répartie sur le territoire national. Les plus grandes concentrations se situent dans les régions de Sikasso (18 % ) Ségou (17 %) Koulikoro (16 %) Mopti (15 %) Kayes (14 %) et le District de Bamako (10 %). Les vastes régions septentrionales du pays (Tombouctou-Gao et Kidal) n’abritent respectivement que 4,9 ; 4,0 et 0,4 % des Maliens.

La répartition spatiale mise à jour par le Recensement Général de la Population et de l’Habitat en avril 1998 révèle que 3/4 de la superficie du pays abrite moins de 10 % de la population.

La situation socio-démographique se caractérise par le nombre élevé de femmes (environ 5 %) tandis que les jeunes (moins de 15 ans) représentent 46,1 %). Le taux de mortalité enfantine se situe à 111 pour mille et le taux de mortalité maternelle à 577 pour 100 000 naissances vivantes. Le nombre moyen d’enfants par femme en âge de procréer, de l’ordre de 6,7 pour l’ensemble du pays, atteint 7,3 en zone rurale. Une femme sur deux (2) est déjà mariée à 16 ans. Une adolescente sur deux (2) est mère avant l’âge de 17 ans et la moitié des femmes ont donné naissance à un premier enfant avant l’âge de 19 ans.

Malgré une amélioration observée au cours des cinq dernières années l’utilisation des services de santé reste toujours faible. Selon les résultats de l’Enquête Démographique et de Santé (l’EDS III 2001) un peu plus de la moitié seulement des mères (56,8%) a reçu des soins prénatals pendant leur grossesse et la majorité des femmes (57,5 %) accouchent sans le concours d’un professionnel de santé. La couverture vaccinale des enfants âgés de 12-13 ans est de 215 % et le taux de prévalence du SIDA est de 1,7 % avec un taux d’accroissement de test du VIH de 89,3 %).

Les besoins de planification familiale ne sont pas satisfaits pour plus d’une femme sur quatre (6,5%) pour la limitation des naissances et 18,6 % pour l’espacement des naissances.

Le taux de couverture sanitaire de la population est de 59 % dans un rayon de 15 km.

La moitié de la population (49 %) n’a pas accès à l’eau potable et seule une minorité (8% des ménages) a accès à des infrastructures adéquates d’évacuations des excréta.

Le coefficient de dépendance est de 101,3 % en 1998  et sera 86,6 % en 2015 selon des projections publiées en 2000.

Le taux d’utilisation  des services de santé est de 27,3 %. Toutefois il s’accroît rapidement sous l’effet conjugué de l’exode rural, de l’émigration et de la croissance démographique.

La grande majorité des Maliens est analphabète et peu scolarisée. En effet seul 29 % des adultes sont alphabétisés en 1998 (48,3 % des hommes et 12,1 % des femmes) tandis que la scolarisation (brute) ne touche que 68% des garçons et 46 % des filles en 1999 -2000.

Cette situation entretient la méconnaissance d’informations de règles de vie, de savoir-faire, et de moyens appropriés et spécifiques qui pourraient sauvegarder un peu mieux la santé des populations, et assurer un mieux-être.

Elle dessert plus le sexe féminin dont la vulnérabilité est accentuée par d’autres inégalités et disparités à son détriment, du fait de son statut défavorisé et la précarité de ses conditions de vie. 

L’analyse de la situation socio-économique montre que le Mali fait partie des pays à revenu faible, son PIB par tête étant inférieur à 300 dollars, d’où moins d’un dollar par habitant par jour.

Le secteur primaire, socle de l’économie, fournit près de 44% du PIB et occupe 80 %  de la population active.

De la dévaluation du Franc CFA de 1994-1998. L’économie malienne a connu une croissance moyenne du PIB de 4,8 % alors que le niveau de la pauvreté a eu une augmentation régulière depuis 1989 jusqu’à 1996.

L’ensemble des bonnes performances macroéconomiques réalisées concourt à montrer que la croissance économique actuelle s’oriente vers un cheminement équilibré.

Cependant la question demeure de savoir dans quelle mesure cette croissance peut être durable.

Le secteur agricole dépend fondamentalement des conditions climatiques. Il  reste le principal secteur d’activité, tant du point de vue de sa part dans le PIB (47,9% en 1998) qu’au regard de sa contribution aux exportations (53 %).

Les fluctuations des cours mondiaux de certaines matières premières comme le coton (47 % des recettes en 1997) l’or pour l’exportation et le pétrole pour l’importation ainsi que les difficultés de l’intégration régionale peuvent également affecter la croissance de l’économie. 

La dette extérieure du Mali atteint 1.542 Milliards de Francs CFA à la fin de l’année 1999.

Par rapport au PIB la dette extérieure du Mali s’élève a 114 % environ en fin 1998 alors que la norme UMEMOA est de 60 %.

Les tendances présentées ci-dessus révèlent que le Mali fait face à un défi de paupérisation, d’où la nécessité de mise en œuvre des politiques et stratégies de lutte contre la pauvreté.

2. Problématique de la pauvreté au Mali

2.1 Définition de la pauvreté

Parler de pauvreté, c’est parler à la fois d’un phénomène très complexe, assez original et réellement difficile à préciser. La complexité se situe dans la question de savoir : qui est pauvre ? et qui ne l’est pas ?

A la première question : chaque Malien pris individuellement pense que c’est lui-même le pauvre.

A la deuxième question : chaque Malien consciemment ou inconsciemment se plait à dire que c’est l’autre qui n’est pas pauvre, cet autre au même moment pense que c’est lui-même le pauvre.

La pauvreté se trouve alors sans domicile fixe, ballottée de partout par les pauvres et les non pauvres. Elle apparaît également comme un enfant à la fois abandonné et adopté par chacun. C’est donc un phénomène multidimensionnel pour lequel il n’y pas de consensus sur une définition ou un concept unique.

Cependant la pauvreté est le plus souvent comprise et analysée sous son seul aspect économique (revenus ou consommation de biens). Elle est alors mesurée par des seuils de pauvreté absolue (ligne de pauvreté calculée sur une base calorique/ou relative (niveau de revenus). La consommation des services de base (Éducation-Santé-Eau-Habitat etc.) est peu prise en compte.

Pourtant la pauvreté, en raison de son caractère multidimensionnel et de son lien avec l’exclusion sociale, renferme une dimension socioculturelle considérable, qui parfois peut dominer l’aspect économique. La pauvreté, au-delà de l’absence des conditions de vie décente, due à la non satisfaction des besoins fondamentaux est aussi liée au manque de solidarité sociale, familiale ou communautaire.

Les Etudes antérieures réalisées au Mali sur le sujet ont révélé qu’il existe trois formes de pauvreté qui sont :

- La pauvreté de conditions de vie qui se traduit par une situation de manque dans les domaines relatifs à l’alimentation, l’éducation, la santé, le logement etc.

- La pauvreté monétaire qui exprime une insuffisance de ressources engendrant une consommation insuffisante.

- La pauvreté de potentialité caractérisée par le manque de capital (accès à la terre, aux équipements, au crédit, à l’emploi etc.).

2.2 Mesure et profil de la pauvreté

Pour appréhender la pauvreté, deux approches sont utilisées : l’approche par la pauvreté monétaire et celle par la pauvreté humaine.

La pauvreté monétaire traduit une insuffisance de revenu nécessaire pour procurer à une personne le minimum de produit indispensable pour vivre.

La pauvreté humaine exprime les privations dont souffre une personne en termes d’utilisation des services sociaux de base telles que l’accès à la santé, à l’éducation, à l’habitat, à l’alimentation etc.

L’élément indicateur à partir duquel un individu peut être déclaré monétairement pauvre est le seuil de pauvreté.

Au Mali le seuil de pauvreté est estimé à 102.971 F CFA en 1996.

La méthode utilisée pour la détermination de ce seuil repose sur la valorisation de la consommation de 2450 calories par jour en équivalent "riz". Elle permet de calculer la dépense annuelle en équivalent Riz au dessous de laquelle les individus ne parviendront pas à satisfaire leurs besoins vitaux.

- L’incidence de la pauvreté est le pourcentage de la population qui a un niveau de dépense inférieur au seuil de pauvreté. Au Mali elle est de 69 % (1998).

- La profondeur de la pauvreté en 1998 était de 31 % c’est le ratio du déficit de dépense en rapport avec le seuil de pauvreté.

- Pour appréhender la pauvreté humaine on utilise plusieurs types d’indicateurs dont les plus fréquemment utilisés sont : l’Indice de Pauvreté Humaine (IPH) et l’Indice de Développement Humain (IDH).

- Au Mali selon les calculs de l’observatoire de Développement Humain Durable et de lutte contre la Pauvreté (ODHD/LCP), l’IPH est de 64,7 % et l’IDA est de 0,333.

Le calcul de l’IPH prend en compte trois variables :

l Pourcentage d’individus risquant de céder avant l’âge de 40 ans :

l Pourcentage d’adultes analphabètes

l Services procurés par l’économie

L’indice de Développement Humain (IDH) est un indicateur composite qui mesure le niveau des potentialités humaines élémentaires.

Il est basé sur :

- Les indicateurs de longévité mesurée par l’espérance de vie à la naissance.

- Le niveau d’éducation mesuré par le taux d’alphabétisation des adultes et le taux de scolarisation (tous ordres confondus).

- Le niveau de vie mesuré par le produit intérieur brut/habitant (PIB/hbt) exprimé en parité de pouvoir d’achat (P.P.A).

2.3 Analyse spatiale de la pauvreté

L’analyse spatiale de la pauvreté est faite sur la base d’un indice de pauvreté calculé pour chaque localité en admettant que la pauvreté peut être appréciée à travers l’offre de services sociaux de base (Santé Éducation, Eau potable etc.) aux communautés. Cet indice varie de 0 point pour la localité la plus pauvre à 20 points pour la localité la moins pauvre.

Incidence et profondeur de la pauvreté par région 1998

Sources EMEP (DNSI) (Direction Nationale de la statistique et de l’informatique)

Il ressort de ce tableau que la pauvreté touche aujourd’hui près de deux tiers (63,8%) de la population  totale. Près d’un tiers de cette population vit dans l’extrême pauvreté. La profondeur de la pauvreté qui mesure ici les efforts d’investissement à faire pour que les localités pauvres obtiennent un indice égal au seuil de pauvreté de 10 points est évaluée à 42, 3 %

3. Les stratégies de la pauvreté

3.1 La Stratégie Nationale de Lutte contre la Pauvreté (SNLP)

Le gouvernement du Mali a clairement affiché depuis 1997 sa ferme volonté de faire de la lutte contre la pauvreté la priorité de toutes les priorités de développement. Cette volonté politique s’est traduite par l’élaboration en juillet 1998 d’une Stratégie Nationale de Lutte contre la Pauvreté (SNLP) largement partagée avec la communauté internationale lors de la table ronde de Genève en septembre 1998.

Cette Stratégie en cours d’exécution, est structurée en huit axes stratégiques assortis d’un programme d’actions prioritaires sur la période 1998-2002, vise comme objectif principal à assurer à tous les Maliens en général et aux plus démunis en particulier, des conditions de vie décente notamment la satisfaction des besoins fondamentaux tels que l’accès à une alimentation saine et suffisante, à l’eau potable, aux soins de santé, à l’éducation et à un habitat décent.

3.1.1 Les axes stratégiques de la SNLP

1. Améliorer l’environnement économique, juridique, social et culturel en faveur des pauvres ;

2. Promouvoir les activités génératrices de revenu et l’auto emploi à l’intention des pauvres ;

3. Améliorer l’accès des pauvres aux services financiers et aux autres facteurs de production

4. Promouvoir le développement et améliorer les performances des filières agro-alimentaires dans lesquelles sont concentrés les pauvres ;

5. Améliorer l’accès des pauvres à l’éducation et à la formation ;

6. Promouvoir l’accès des pauvres à la santé de base, à la nutrition, à l’eau potable et l’assainissement ;

7. Améliorer les conditions d’habitat des pauvres ;

8. Assurer une coordination efficace de la stratégie de Lutte contre la Pauvreté ;

3.1.2 La démarche pour l’élaboration de la SNLP

- Une démarche participative et prospective qui s’appuie sur l’existant et les expériences passées.

- Une démarche ciblée sur les groupes vulnérables et leur sphère socio-économique.

- Une démarche qui s’inscrit dans une perspective de développement durable et qui s’appuie sur une approche économique rigoureuse pour garantir la pérennité des impacts obtenus grâce aux actions entreprises.

-  Une démarche à la fois sectorielle et transversale.

Partant de ces principes la SNLP a été élaborée en cinq étapes :

Étape 1

- Synthèse des travaux réalisés au cours des dernières années sur les conditions de vie et la pauvreté au Mali.

- Caractérisation de la pauvreté

- Identification des facteurs fondamentaux qui sont à l’origine de la pauvreté.

Étape 2

Évaluation des impacts d’un ensemble d’interventions qui ont été mises en œuvre dans les régions dans le but de réduire la pauvreté.

Étape 3

Identification d’axes et d’actions prioritaires sur la base des préoccupations nationales ; des résultats de la phase diagnostic; des préoccupations des populations et des enseignements des expériences passées.

Le point fort a été la tenue d’un atelier en novembre 1997.

Étape 4

La quatrième étape a permis de bonifier la version préliminaire grâce à la tenue en janvier 1998 de quatre ateliers régionaux (Kayes, Ségou, Mopti et Sikasso et d’un atelier national à Bamako).

Étape 5

Examen et adoption du rapport par le Gouvernement comme document officiel du Mali en prévision de la tenue de la Conférence de la Table Ronde à Genève  les 16 et 17 septembre 1998.

La SNLP comporte trois documents qui sont :

1. Une synthèse du rapport

2. Volume I (Juillet 1988). Il contient les informations essentielles sur la situation de la pauvreté au Mali et les principaux éléments de la SNLP.

3. Volume II (juillet 1998). Il représente de manière détaillée les axes stratégiques et le programme d’actions prioritaires dans ses justifications, objectifs, stratégies d’interventions, extrants attendus ainsi que le coût des actions proposées.

3.1.3 L’opérationnalisation de la SNLP

Le PNUD dans le cadre de son programme d’assistance au Mali a commis un bureau d’expertise internationale dénommé IDEA international de Québec (Canada) pour apporter un appui technique aux structures nationales en charge de la mise en œuvre de la SNLP.

Le programme proposé a cet effet s’articule autour de quatre (4)  axes : 1) opérationnalisation des axes stratégiques et des actions prioritaires ; 2) formulation d’une stratégie de communication ; 3) Élaboration d’un système de suivi-exécution ; 4) élaboration d’un système de suivi-évaluation d’impact.

1. Le volet opérationnalisation a pour objectif d’assurer une forte articulation entre les orientations de la SNLP et les politiques, programmes et projets en cours et planifiés au niveau national et régional. Ce volet comporte cinq étapes :

Étape 1 : Mise en place d’un mécanisme institutionnel de pilotage technique.

Étape 2 : Affinement  des axes stratégiques et des actions prioritaires.

Étape 3 : Arbitrages financiers entre les OSM (objectifs spécifiques mesurables) et les ressources financières internes et externes .

Étape 4 : Préparation d’un état des lieux des principales interventions existantes de lutte contre la pauvreté.

Étape 5 :  Rapprochement entre les OSM retenus et l’état des lieux pour élaborer un programme d’interventions complémentaires.

2. Le volet communication a pour objectif de s’assurer de la diffusion large de la SNLP et de la compréhension du rôle de chaque intervenant. Il comporte trois étapes :

Étape 1 : Formation d’un comité de pilotage de la stratégie de la communication.

Étape 2 : Élaboration d’un plan stratégique de communication

Étape 3 : Validation et mise en œuvre de la stratégie de communication.

3. Le volet suivi-exécution vise à s’assurer de la pertinence des programmes et projets concourant à la lutte contre la pauvreté.

4. Le volet suivi-évaluation d’impact vise à mettre au point des approches permettant d’évaluer les impacts des différentes actions mises en œuvre.

4. Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté (CSLP)

4.1 Contexte

Le besoin d’un cadre stratégique de développement à moyen terme pour l’économie est né du constat partagé qu’il n’existe pas à l’heure actuelle un document consensuel unique de référence qui fixe les orientations du développement en vue d’assurer une plus grande lisibilité aux politiques et stratégies de développement.

L’atelier sur le renouveau de la planification tenu en juin 1996 à Ségou et l’atelier sur les réformes institutionnelles pour une meilleure coordination de l’aide au Mali tenu en novembre 1999 constituent des tournants décisifs dans le processus de maîtrise de notre développement.

En effet au cours de ces ateliers, il a été fait le constat de la multiplicité des cadres et programmes d’origines thématiques et sectorielles utilisant des approches différentes et dialoguant peu entre eux.

Face à ce constat l’atelier a recommandé l’élaboration d’un cadre de référence à moyen terme intégrant les aspects spatiaux et sectoriels afin de servir d’instrument de gestion nationale du développement qui doit être le cadre d’opérationnalisation de la vision Mali 2025.

Ceci a amené le Gouvernement du Mali à décider de faire du cadre stratégique de lutte contre la pauvreté (CSLP) le cadre unique de référence qui régira désormais nos rapports avec les partenaires techniques et financiers.

Compte tenu de son statut, le CSLP final devrait concilier trois exigences importantes :

- Permettre une participation large et effective de tous les acteurs ;

- Présenter une qualité technique et une pertinence d’analyse en tant que cadre unique de référence en charge des préoccupations essentielles liées à la réduction de la pauvreté.

- Servir de document de négociation avec les partenaires techniques et financiers particulièrement les institutions de Breton Wood.

4.2 But du CSLP

Servir d’espace permanent de dialogue et de concertation entre tous les acteurs du développement.

4.3 Finalité

Créer d’une part un environnement macroéconomique et institutionnel favorable à la croissance et à l’accroissement de la compétitivité de l’économie et, d’autre part favoriser les conditions de participation effective des populations à la réalisation et à la répartition des fruits de cette croissance.

4.4 Principes du CSLP

- Prise en charge par le pays : le CSLP final est de l’entière responsabilité du Gouvernement malien. Son élaboration est faite avec l’implication et la participation de la société civile et des partenaires au développement.

- Axé sur les résultats, il convient donc de s’assurer que les politiques sont bien conçues, mises en œuvre efficacement et suivies attentivement.

- Global : il doit intégrer des interventions d’ordre institutionnel, structurel et sectoriel à un cadre macro – économique cohérent.

- Partenariat : l’implication de tous les acteurs (Gouvernement, société civile, population, partenaires au développement) requiert une synergie et une coordination des actions dans le cadre d’une véritable stratégie participative.

- Perspective à long terme. La réduction de la pauvreté exige souvent des changements institutionnels et le renforcement des capacités ; une perspective à moyen et long termes s’impose.

Le document de l’étude prospective à l’horizon 2025 disponible depuis juin 2000 a servi de référence à l’élaboration du Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté (CSLP).

Le processus d’élaboration du CSLP a été conçu en deux phases :

- Phase d’élaboration du CSLP intérimaire ;

- Phase d’élaboration du CSLP final.

Le CSLP intérimaire a été élaboré par le *Gouvernement le 12 juillet 2000. Ce document a ensuite été adopté les 6 et 7 septembre 2000 par les Conseils d’Administration de la Banque Mondiale et du Fonds Monétaire International, (FMI).

Il donne des orientations pour la préparation du CSLP final. Sur la base de ce document, le Mali a été élu à l’initiative PPTE (Pays Pauvre très Endetté).

Le CSLP final s’articule autour de trois orientations :

1. Un développement économique plus fort : une croissance à la fois plus élevée et plus favorable aux pauvres.

2. Un développement humain et social plus important et de meilleure qualité. Il s’agit d’assurer l’accès de tous aux services sociaux de base et de réduire la vulnérabilité et l’insécurité des pauvres.

3. Un développement institutionnel pour une bonne gouvernance : Etat de droit et justice, renforcement des capacités des administrations et décentralisation, société civile.

Le Processus d’élaboration est enrichi par quatre exercices importants :

- Résultats des débats sur le développement organisé par l’Institut de la Banque Mondiale en partenariat avec l’ISFRA. Ces débats se sont déroulés du 11 avril au 30 mai avec la participation d’autres pays de la sous-région comme le Burkina Faso ; la Guinée ; la Mauritanie et le Sénégal.

- Résultats des travaux de préparation de la 3ème Conférence des Nations Unies sur les Pays les Moins Avancés (PMA). Le rapport national préparé constitue un précieux document de base pour le CSLP.

- Résultats des consultations organisées par la société civile sur le processus CSLP aux mois de mai et juin 2001.

- Travaux de valorisation des principales recherches disponibles dans les différents domaines et menées soit par des chercheurs, soit par des organismes. Ces travaux ont été présentés à un forum du 12 au 15 juin 2001.

4.5 Horizon temporel

Le CSLP est élaboré pour une période de 5 ans. Il indique de ce fait les politiques et stratégies de développement du pays durant cette période. De plus, en tant que document de négociation, il présente un plan d’actions sur trois ans, revu chaque année sur la base d’indicateurs pertinents.

4.6 Cadre institutionnel du CSLP final

Le décret définissant le cadre institutionnel a été signé le 12 avril 2001 (Décret N°01 175/PRM du 12 avril 2001) le cadre est composé comme suit :

1. Un Comité d’orientation : chargé de l’orientation des activités rentrant dans le cadre du processus CSLP (préparation, mise en œuvre, suivi et évaluation).

2. Une Commission Mixte Mali-Partenaires au développement : elle est l’instance de concertation entre les deux parties, dans le cadre du processus CSLP.

3. Comité Technique :

- Promouvoir les synergies entre les différents acteurs (Gouvernement, société civile, partenaires techniques et financiers).

- Assurer la réalisation des travaux techniques du processus (CSLP).

4. Comité de Pilotage : Il a pour mission d’initier et de coordonner l’ensemble des activités rentrant dans le cadre du processus CSLP.

5. Secrétariat Technique : la Direction Nationale de la Planification joue ce rôle.

4.7 Coût et financement CSLP

La stratégie de mise en œuvre du CSLP repose sur un accroissement important des financements intérieurs à travers une plus grande mobilisation des ressources intérieures. Sur la période 2002/2005 le financement intérieur s’élève à 1.664 milliards de Francs CFA tandis que les financements extérieurs attendus des partenaires au développement sont estimés à 1.043,6 milliards de Francs CFA. 

5. Articulation CSLP-SNLP

Le CSLP et la SNLP sont complémentaires :

CSLP :

l Cadre Global de politique de développement ;

l Cadre Macro ;

l Rôle de la Croissance.

SNLP :

l Plus ciblée, plus précise, plus opérationnelle ;

l Propose des interventions précises ;

l Permet de faire les liens avec les programmes sectoriels et les projets ;

l Propose des indicateurs de résultats et de suivi.

Les deux devraient perdurer et évoluer de manière concomitante.

L’horizon 2002 de la SNLP devra être repoussé comme on a repoussé l’horizon du CSLP.

La SNLP doit s’assurer que les fonds soient alloués à des interventions prioritaires bénéficiant directement aux pauvres.

6. Conclusion

Au regard des résultats mitigés surtout au plan social des programmes macroéconomiques ; il importe pour le Gouvernement de veiller à ce que désormais les politiques soient conçues et élaborées dans une optique de développement humain durable.